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从2002年证监会行政执法告别“查审一体”开始，查审分离制度已走过13个年头，证监会行政处罚委设立迄今也已有将近9年。查审分离制度通过实现证监会内部分工协作、监督制衡，有效规范了行政执法行为，提高了资本市场稽查执法的效率和质量。
证监会行政处罚委自2006年成立至去年底，共审结案件687件，作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项，结案率超过90%。同期，共对2117人没收违法所得和给予罚款，罚没款总额超过20亿元。2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索达241起。
证监会设立专门、专职、专业化的行政处罚委，是我国整个行政管理体系中的首例，施行查审分离制度不仅是国内行政处罚执法体制的重大创新，也是金融监管模式的重大变革。专家认为，查审分离制度无论从定性还是定量指标看，都已显示出了突出的成绩，这一制度对整个金融执法、行政执法具有深远意义，它已经并将继续对资本市场发展、行政执法体制发展产生重要影响。
证监会“查审分离”开制度先河
作为我国整个行政管理体系中的首次“试水”，中国证监会查审分离体制已实施13年。这一将调查与审理部门分开设置、相互独立、各司其职、分工协作的制度，极大提高了证监会稽查执法的效率和质量，并通过制度化保障的监督制衡有效规范了证监会的行政执法行为。
证监会行政处罚委有关负责人介绍，1992年证监会成立时，并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处，根据个案情况需要，仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作。
2002年4月，证监会公布实施《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》，标志着查审分离体制确立，过去行政执法的“查审一体”正式改革为将案件的调查、审理工作分别由不同的部门负责办理。2006年随着股改完成，证监会推动以查审分离为核心的证券执法体制进一步改革，设立了相对独立的处罚委及办公室，实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化，这在我国行政管理体系中属于首例。
中国人民大学法学院教授叶林表示，实施查审分离从制度上是证监会的“自我革命”，它从结构上解决了稽查部门有可能出现的“一手托两家”的问题，其亮点在于稽查与处罚部门建立起了一个内部制衡机制。
“从实施效果看，查审分离制度无论从定性指标还是定量指标衡量，都已经显示出了突出成绩。”清华大学法学院教授汤欣认为，证监会查审分离制度对国内的金融执法、行政执法都具有深远影响，其具体实践对证券法律制度做出的贡献也非常显著。
证监会行政处罚委委员苑多然概括提出，从实践看，查审分离机制是符合执法办案的客观规律的，对市场、监管部门都有益处。从市场角度出发，有利于营造公开、透明、公平、正义的市场氛围，让各类参与主体对制度形成明确预期和信赖；从监管部门角度出发，调查、审理工作非常专业，除去主观因素、道德风险，也还存在精力分配、专业程度的差别，查审分离可以保证精准、有效的查处和认定，遏制违法行为；同时，查审之间形成制约关系，可防止处罚的畸轻畸重，查审分开也相当于增加了一个救济程序，使行政相对人受到更多保护。
凸显四大制度优势
二十世纪三十年代起，特别是本世纪以来，不管是普通法系的美国、英国、我国香港地区，还是大陆法系的德国、法国，在金融监管执法体制方面均有重大变革，变革具体内容虽有不同，但其金融执法(处罚)体制也呈现出一些共同特征，包括：强调处罚部门及其组成人员的独立性、专业性，树立执法权威；处罚程序中引入司法或准司法元素，强化执法公正；普遍存在和解机制，保障执法效率。
证监会行政处罚委有关负责人介绍，证监会行政处罚查审分离体制的核心制度价值，在于将司法元素引入行政执法程序当中，通过调查审理部门的分立，实现政处罚案件内部审理的专职和专业化，在不损害行政效率的前提下，最大限度保证程序公正和实体正义，维护监管执法权威。
业内专家评价，查审分离体制作为我国行政执法体制的重大创新，符合金融监管执法发展的国际趋势和内在规律，并经行政处罚工作实践证明了其制度具有四方面优越性。
一是审理机构独立化，调查部门不参与案件裁决，可以使处罚执法基于一种客观、中立的立场，执行并解释公平、公正的市场规则，使执法判罚排除不必要的干扰，案件处理更加公平合理。
二是审理程序司法化，在处罚执法过程中引入司法元素，审理机构秉持中立、无偏的立场，在告知、听证诸环节不同程度地参照司法的正当化程序，改变了传统行政简单化的命令服从模式，使得市场主体对证监会监管执法法治化形成明确稳定的预期。
三是审理人员专业化，审理工作由资历较深、监管经验较为丰富的专业人士承担，保证了审理人员在复杂的案件审理过程中保持应有的判断力，查明事实真相，正确适用法律。
四是审理工作制度化，监督和制约在外部通过行政复议和司法审查来实现，在审理机构内部通过建立审理制度、签批程序、问责制度、公开制度、人事管理制度等机制来实现，以防止可能出现的滥用权力、道德风险或监管者“被俘获”问题，实现“看得见的正义”。
“成熟市场较常采用的行政法官制度在中国司法体制下显得比较突兀，在对接司法、本土适用上有困难，查审分离制度是符合我国实际环境情况下的最好选择。”叶林说。
制度保障执法效率质量“双升”
查审分离制度运行多年以来，其制度优势经过实践检验已逐步显现，我国资本市场执法效率和质量呈现持续“双升”。“近年我国资本市场行政处罚所判罚的案件数量、罚没金额、市场禁入及其他处罚的数据以及一些裁决书的质量表明，我国市场行政执法水平已经有了相当程度的发展。”汤欣说，“与发达国家市场比较，我们已经有了对话的底气。”
统计显示，实施查审分离制度后，我国市场行政处罚结案数量和结案速度显著增长，处罚力度不断加大。处罚委自2006年10月成立至去年底，共审结案件687件，作出行政处罚决定496项、市场禁入决定135项，近几年结案率均维持在90%以上。同期，证监会共对2117人没收违法所得和给予罚款，罚没款总额超过20亿元。与美、英、法、德等国证券市场及我国香港市场相比，我国证监会行政程序结案数量和结案速度都维持在较高水平。
在没收违法所得和罚款两种最为常见的财产罚之外，我国证监会往往还经常使用多种处罚手段的组合进行处罚，近8年间，共对1535名个人给予警告，对328人采取了市场禁入措施，其中91人被实施了终身市场禁入。
执法效率提升的同时，查审分离制度也通过制衡机制保证了执法质量的上升。从行政复议和行政诉讼数据来看，我国市场涉及行政处罚的复议率从2006年的15.6%下降为2013年的6.98%，当事人复议率从2006年的11.7%下降为2013年的6.7%。2015年上半年，证监会因行政处罚被提起的行政诉讼中，有16件行政诉讼一审胜诉，有18件行政诉讼二审胜诉。
专家分析，在近年实践中，证监会查审分离体制还体现出了两个突出成效：一是建立了行政执法与刑事司法有效衔接的机制，对严打证券期货犯罪行为挥了重要作用。2008年至2014年，证监会行政调查后向公安机关移送证券期货犯罪案件和线索241起。二是推进行政执法与保护投资者权益并重，在执法实践中，探索了“万福生科”、“海联讯”等案件违法主体先行赔付投资者的做法，《行政和解试点实施办法》的实施，也开启了我国证券违法行为处理的多元化解决路径。(马婧妤)
原标题：查审分离13年证监会执法效率质量持续“双升”
稿源：新华网
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“新的婴幼儿配方奶粉注册制，覆盖了婴幼儿奶粉领域的羊奶粉。新规拟规定，羊奶粉应当在配料表中标明每100g产品中羊乳（粉）所占比例，以及乳清蛋白粉来源，这意味着部分不纯正的羊奶粉将‘现形’。”
日 前，记者从业内获悉，近日国家食药监总局发布的《婴幼儿配方乳粉配方注册管理办法（试行）》（征求意见稿），对当前婴幼儿奶粉领域中的“新贵”羊奶粉也有 诸多新规定，当前羊奶粉行业在国内尚处于初期“野蛮生长”阶段，质量、生产、管理、市场销售混乱情况已有突出显现，而新管理办法的出台，将有利于尽快引导 该行业健康发展。
●南方日报记者欧志葵实习生王思思
◎行业
国内市场有望达百亿元
据了解，目前国内婴幼儿奶粉行业进入低速增长期，近期乳企发布的2015年半年报也表明，过去高利润、高增长的婴儿奶粉市场颓势尽显。为拓展高端市场、从价格战泥潭中抽离，不少乳企转向进军新兴的羊奶粉。
记者获悉，到目前为止，国内包括澳优、圣元、飞鹤、明一等婴幼儿奶粉企业均在悄然布局羊奶粉市场。有消息称，蒙牛旗下雅士利目前也在加强对羊奶婴幼儿配方奶粉技术和市场的考察，为新产品开发推广做好技术准备。一时，羊奶粉成为婴儿奶粉乳企的新利润增长点。
“进入中国4年来，公司每年业务发展速度保持在30%以上，即使在近两年牛奶类婴幼儿奶粉增速放慢、消费减少的时候，婴幼儿羊奶粉仍保持高速增长。”背靠荷兰百年历史乳企和澳优乳业的海普诺凯营养品有限公司总经理李轶旻近日在接受记者采访时如是说。
根据海关数据，2015年1至6月份国内进口羊奶粉中，佳贝艾特羊奶粉占比达63%，同比增长14%，源自新西兰的卡洛塔尼（Karihome）、蓓比步（Babysteps）、倍恩喜以及withmom等品牌分列二到五位。
这 两年对羊奶粉市场觊觎的并不止澳优乳业，到目前为止，国内乳企涉足羊奶粉的还有圣元、飞鹤、明一、完达山等。去年2月，飞鹤斥资3亿元收购国内最大的羊奶 粉企业关山乳业70%股权，宣告进军羊奶粉市场。当时，飞鹤乳业董事长冷友斌表示，国内羊乳市场约为30亿元的规模，未来可以发展到100亿元以上。今 年，福建乳企明一乳业全新推出羊奶粉品牌“卡尼迪”，并号称该品牌羊奶粉采用欧洲奶源。圣元也在今年推出采用进口奶源制成的羚冠羊奶粉。
“相比牛奶粉，羊奶粉近年来每年保持30%高速发展。”李轶旻预计，随着国内消费羊奶粉人群增多，人们对羊奶粉认知提高，未来几年该品类还将高速增长。“目前羊奶粉占整个奶粉市场消费份额仅有3%至4%，未来市场潜力还很大。”
国 内乳业资深专家王丁棉指出，目前羊奶在国内市场发展尚在初级阶段。“目前全国牛奶总产量3700多万吨，羊奶总量约55万吨，约占1.5%；全国婴幼儿奶 粉年总量约100万吨，婴幼儿羊奶粉年总量约6万吨，约占总量的6%。”王丁棉指出，全国婴幼儿奶粉年销售总额约800亿元，婴幼儿羊奶粉年销售总额约 40亿元，约占5%。
“目前国内羊奶粉价格比普通奶粉高，原因之一是仅羊奶收购价成本就比牛奶高。羊奶奶源收购价大约8至10元/公斤，而牛奶原料收购价现在才3至4元/公斤。”王丁棉表示，另外，由于市场规模尚未出来，羊奶粉的利润也相对牛奶粉高。
业内认为，在当前婴幼儿奶粉行业毛利率下降、利润缩水，以及价格混战的环境下，乳企急需寻找新的替代品来维护高端市场，而羊奶粉显然是被选择者之一。
◎问题
行业亟须标准化
当前很多国内乳企均涉足羊奶粉市场，在市场上也出现一众羊奶粉企业和品牌，然而羊奶粉市场的混乱也让人担心。
今 年前8个月，国家食药监总局接连公布两轮婴幼儿配方乳粉国家专项监督抽检情况，结果发现，羊奶粉成为问题大户。其中，在8月发布的婴幼儿配方乳粉质量抽查 中，存在食品安全风险的样品11批次，不合格原因包括硒、亚油酸等含量不符合食品安全国家标准，而检出不合格样品的企业都是中小企业，均属婴幼儿配方羊奶粉。
王丁棉指出，羊奶粉被检出的不合格率高于其他品类，说明国内羊奶粉生产企业在品控方面做得不够好。“羊奶粉市场出现的混乱，究 其根源还在国内尚未制定羊奶、羊奶粉的行业标准、国家标准。目前市场上的羊奶粉，很多是掺杂有牛奶成分，以牛奶的乳清粉代替羊奶的乳清粉，不是纯羊奶 粉。”
据介绍，国内目前羊乳清蛋白粉极其稀缺，出于成本考虑，国内部分企业生产的羊奶粉大多以添加牛乳清蛋白粉为主。据李轶昊宣称，国内羊乳清蛋白稀缺，是因为该成分提炼时会产生酪蛋白，但目前国内羊乳资源有限，羊奶酪市场尚未充分开发，只能从国外进口羊乳清蛋白粉。
近 日，国家食药监总局发布的《婴幼儿配方乳粉配方注册管理办法（试行）》（征求意见稿），对婴儿奶粉范围内的羊奶粉也念起“紧箍咒”。据征求意见稿规定，婴 幼儿配方乳粉原料为羊乳（粉）的，产品名称可标注为婴幼儿配方羊奶粉，并应当在配料表中标明每100g产品中羊乳（粉）所占比例，以及乳清蛋白粉来源。
上述新规拟通过“标浓度”这一举措来提高门槛。“目前我国有200多个羊奶粉品牌，但这些品牌只不过集中在十几家企业生产，其中很多品牌都是经销商与企业以 变相贴牌模式生产，注册制实施后，这些品牌将被淘汰掉一半左右。”王丁棉还表示，要求企业标明羊奶粉中羊乳所占的比例，此举可保护消费者的知情权。
业 内认为，尽管目前羊奶产品在整个乳业市场的占比仍然非常低，但未来发展空间巨大，因此迫切需要出台专门的标准来指导行业发展。据透露，最近已有大型羊奶粉 企业与中国乳业中心签订合作协议，欲联合制定羊奶制品相关标准，通过向国家相关部门申报如生羊奶标准和羊乳清粉和乳清蛋白粉等相关标准，来推进羊奶行业健 康发展。